การปักปันเขตแดนระหว่างไทยกับอังกฤษ

เขตแดนไทย-พม่า เป็นผลของความตกลงกำหนดเขตแดนระหว่างไทยกับอังกฤษในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ ๑๙ ภายหลังจากที่อังกฤษได้อินเดียเป็นอาณานิคมแล้วแผ่ขยายอำนาจออกมาทางทิศตะวันออก

เมื่อปี ๒๓๖๗ ตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระพุทธเลิศหล้านภาลัย อังกฤษรบกับพม่าเป็นครั้งแรกเพื่อแย่งชิงเมืองประเทศราชระหว่างอินเดียกับพม่า คือเมืองยะไข่ เมืองมณีปุระ และเมืองอัสสัม เป็นต้น อังกฤษตีได้เมืองเหล่านี้ได้แล้ว ก็จัดกำลังเข้ามาตีเมืองย่างกุ้งไว้เป็นที่มั่นด้วย พอดีเข้าฤดูฝนอังกฤษจึงหยุดยั้งทัพไว้ที่เมืองย่างกุ้ง และจัดกำลังลงมาตีหัวเมืองชายทะเลฝ่ายใต้ ตั้งแต่เมืองเมาะตะมะ เมืองทวาย เมืองมะริด และเมืองตะนาวศรีไว้ในอำนาจ

ฝ่ายไทยเห็นว่าเกิดสงครามขึ้นในแดนติดต่อพระราชอาณาเขต จึงได้จัดกองทัพออกไปทั้งทางบกและทางเรือ โดยได้บอกให้อังกฤษทราบว่าจะไปช่วยรบกับพม่า แต่เกิดเหตุบางประการทำให้เกิดเข้าใจผิดกัน ประจวบกับมีการเปลี่ยนรัชกาลจึงได้เรียกกองทัพกลับคืนกรุงเทพฯ

ต่อมาเมื่อปี ๒๓๖๘ อังกฤษจวนจะชนะพม่าแล้ว ก็ได้ส่งร้อยเอกเฮนรี เบอร์นี (Henry Burney) เป็นทูตเข้ามากรุงเทพฯ เพื่อเจรจาทางไมตรี และได้มีการหารือกันเกี่ยวกับแนวเขตแดนด้วย ทั้งเขตแดนทางด้านมลายูและด้านพม่า

ในสมัยนั้นความเข้าใจในเรื่องเส้นเขตแดนตามความนิยมของฝ่ายไทยและฝ่ายอังกฤษยังแตกต่างกันมาก กล่าวคือฝ่ายไทยมีความเข้าใจในแง่ว่าเป็นบริเวณกว้างๆ เช่น อาณาเขตไทยแผ่ไปถึงหัวเมืองนั้นๆ เป็นต้น แต่ฝ่ายอังกฤษมีความเข้าใจในแง่ที่เป็นเส้นแบ่งเขตที่แน่ชัดว่าอยู่ ณ พิกัดใด ดังนั้นจึงเป็นธรรมดาอยู่เองที่ทั้งสองฝ่ายไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องเขตแดน

อย่างไรก็ดีในสนธิสัญญาทางพระราชไมตรีฉบับปี ๒๔๖๙ ที่ทำขึ้นในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า "สัญญาเบอร์นี" นั้น ทั้งสองฝ่ายได้ตกลงเรื่องเขตแดนกันไว้ในข้อ ๓ ความว่า "...ถ้าอังกฤษสงสัยด้วยเขตแดนยังไม่รู้แน่ ก็ให้เจ้าเมืองข้างฝ่ายอังกฤษมีหนังสือแต่งคนแลชาวด่านมาไต่ถามเจ้าเมืองฝ่ายไทยที่อยู่ใกล้กัน เจ้าเมืองฝ่ายไทยจะแต่งกรมการแลชาวด่านพร้อมด้วยคนเจ้าเมืองฝ่ายอังกฤษไปกำหนดชี้ที่แดนต่อกัน ให้รู้เป็นแน่ทั้งสองข้างโดยทางไมตรี ถ้าเจ้าเมืองฝ่ายไทยสงสัยด้วยเขตแดนยังไม่รู้แน่ ก็ให้เจ้าเมืองข้างฝ่ายไทยมีหนังสือแต่งคนแลชาวด่านมาไต่ถามเจ้าเมืองฝ่ายอังกฤษที่อยู่ใกล้กัน เจ้าเมืองฝ่ายอังกฤษจะแต่งกรมการแลชาวด่านพร้อมด้วยคนเจ้าเมืองฝ่ายไทยไปกำหนดชี้ที่แดนต่อกัน ให้รู้เป็นแน่ทั้งสองข้างโดยทางไมตรี"

ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งอังกฤษได้ชัยชนะเหนือพม่าอย่างสมบูรณ์แล้ว อังกฤษได้เสนอให้มีการสำรวจและปักปันเขตทางบกระหว่างสยามกับมณฑลตะนาวศรี (Tenasserim) กล่าวคือจากสบเมย (บริเวณที่แม่น้ำเมยไหลลงแม่น้ำสาละวิน) จังหวัดแม่ฮ่องสอน ไปจนถึงปากน้ำของแม่น้ำกระบุรี หรือแม่น้ำปากจั่น จังหวัดระนอง จึงได้เกิดแนวเขตแดนตามหลักสากลนิยมระหว่างกันขึ้นเป็นครั้งแรก และมีการจัดทำอนุสัญญาฉบับวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๔๑๑ (ค.ศ. ๑๘๖๘) โดยมีการจัดทำหลักเขตแดนไว้ทั้งสิ้น ๕๑ หลัก ด้วยการใช้กองหินหรือบากต้นไม้ใหญ่ไว้เป็นสำคัญ

สำหรับเขตแดนจากบริเวณสบเมยขึ้นไปนั้น เดิมทีอังกฤษก็ยอมรับว่าแม่น้ำคงหรือแม่น้ำสาละวินเป็นเขตแดน โดยมีการทำหนังสือสัญญากับเจ้าเชียงใหม่เมื่อปี ๒๓๗๗ (ค.ศ. ๑๘๓๔) โดยพลการ และมีการสำรวจและปักหลักเขตแดนตามลำน้ำสายสำคัญของแม่น้ำสาละวินเมื่อปี ๒๓๙๒ (ค.ศ. ๑๘๔๙)

เนื่องจากสัญญาดังกล่าวไม่ได้รับอาณัติจากรัฐบาลไทย ดังนั้นทั้งสองฝ่ายจึงได้จัดทำอนุสัญญาฉบับวันที่ ๑๔ มกราคม ๒๔๑๗ (ค.ศ. ๑๘๗๔) หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า "สัญญาเชียงใหม่" ยอมรับว่าแม่น้ำสาละวินเป็นเขตแดนระหว่างกัน และต่อมาเมื่อปี ๒๔๒๖ (ค.ศ. ๑๘๘๓) ซึ่งมีการทำ "สัญญาเชียงใหม่" ฉบับที่ ๒ ทั้งสองฝ่ายก็ยังยอมรับว่าแม่น้ำสาละวินเป็นเขตแดน

อย่างไรก็ดีต่อมาอังกฤษได้เข้ามาอ้างสิทธิเหนือหัวเมืองชายแดนด้านตะวันออกของแม่น้ำสาละวิน ได้แก่ หัวเมืองกะเหรี่ยง (เมืองแจะ เมืองใหม่ และเมืองแม่สกุน) หัวเมืองเงี้ยวทั้งห้า (เมืองต่วน เมืองหาง เมืองจวด เมืองทา และเมืองสาด) และหัวเมืองตั้งแต่เชียงแสนไปถึงเชียงตุง (เมืองยอน เมืองตูม เมืองกวาน เมืองไฮ และเมืองโก) และหัวเมืองเชียงแขง และเกิดกรณีพิพาทกับฝ่ายไทยหลายครั้ง โดยวัตถุประสงค์หลักของอังกฤษก็คือการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรป่าไม้และการเก็บภาษีในหัวเมืองดังกล่าว รวมทั้งการแข่งขันกับฝรั่งเศสในการขยายอิทธิพล ซึ่งทวีความรุนแรงขึ้นในช่วงปี ๒๔๒๘-๒๔๓๘

ในส่วนของไทยนั้นนอกจากจะเผชิญหน้ากับอังกฤษเกี่ยวกับพรมแดนทางด้านใต้และตะวันตกแล้ว ก็ยังเผชิญหน้ากับฝรั่งเศส ซึ่งแผ่ขยายอำนาจเข้ามาทางทิศตะวันออกด้วย (ซึ่งภายหลังการเผชิญหน้าได้ลุกลามออกไปจนเกิดเป็น "วิกฤตการณ์ ร.ศ. ๑๑๒") ไทยจึงต้องการแสวงหาข้อยุติกับอังกฤษโดยเร็วเพื่อหลีกเลี่ยงการเปิดศึก ๒ ด้าน และได้มีการเจรจากับอังกฤษหลายครั้งเกี่ยวกับหัวเมืองทางเหนือ (เขตแดนระหว่างเมืองเชียงใหม่กับเมืองเชียงตุง กล่าวคือดินแดนระหว่างแม่น้ำกกกับแม่น้ำสาย และหัวเมืองเชียงแขงหรือเมืองสิง)

ทั้งสองฝ่ายได้จัดส่งคณะข้าหลวงออกไปสำรวจแนวเขตแดนที่พิพาท โดยฝ่ายอังกฤษได้สั่งการให้นาย W.J. Archer รองกงสุลอังกฤษที่เชียงใหม่นำคณะไปสำรวจพื้นที่เมื่อปี ๒๔๓๓ (ค.ศ. ๑๘๙๐) ต่อมานาย Archer ได้เสนอรายงานพร้อมแนบแผนที่เสนอแนวเขตแดนระหว่างกันต่อรัฐบาลอังกฤษเมื่อวันที่ ๖ กุมภาพันธ์ ๒๔๓๔ (ค.ศ. ๑๘๙๑) สำหรับฝ่ายไทยนั้นก็จัดส่งคณะข้าหลวงออกไปสำรวจพื้นที่ในช่วงเวลาใกล้เคียงกับฝ่ายอังกฤษ

ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๔๓๔ (ค.ศ. ๑๘๙๑) รัฐบาลอังกฤษได้สั่งการให้ Captain Jones กงสุลอังกฤษที่กรุงเทพฯ เสนอเส้นแบ่งเขตดังกล่าวแก่รัฐบาลสยาม ในชั้นแรกพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการ เสนาบดีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ทรงไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของอังกฤษ และได้ทรงสั่งการให้ราชทูตไทยที่กรุงลอนดอน พร้อมด้วยนาย Frederick W. Verney ที่ปรึกษาของไทยเจรจาเรื่องนี้กับรัฐบาลอังกฤษ หลังจากนั้นได้มีการเจรจาเรื่องนี้กับรัฐบาลอินเดีย รวมทั้งการเจรจาที่กรุงเทพฯ ระหว่างเสนาบดีว่าการกระทรวงการต่างประเทศกับนาย E.H. French ผู้รักษาการอุปทูตและกงสุลใหญ่อังกฤษ ในช่วงเดือนพฤษภาคม-กรกฎาคม ๒๔๓๕ (ค.ศ. ๑๘๙๒) ในที่สุดก็สามารถตกลงกันได้ โดยฝ่ายไทยยอมรับข้อเสนอของฝ่ายอังกฤษ และฝ่ายอังกฤษยอมยกเมืองเชียงแขงหรือเมืองสิงให้ไทย (แต่ในปีต่อมาไทยเสียเมืองนี้ให้กับฝรั่งเศสโดยผลของอนุสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส ฉบับปี ค.ศ. ๑๘๙๓) และหัวเมืองฝั่งตะวันตกของเมืองเชียงแสนให้ฝ่ายไทย ทั้งนี้ได้ตกลงกันด้วยว่าจะจัดคณะข้าหลวงไปสำรวจและปักปันเขตแดนระหว่างกัน

ดังนั้นฝ่ายไทยจึงได้มีการออกสารตราพระราชสีห์ถึงข้าหลวงเมืองลาวเฉียง และศุภอักษรถึงเจ้าเชียงใหม่ ฉบับวันที่ ๒๗ ตุลาคม ร.ศ. ๑๑๑ เพื่อให้ทราบผลการเจรจาและสั่งการให้อำนวยความสะดวกแก่คณะข้าหลวงที่จะออกไปปักปันเขตแดน

คณะข้าหลวงปักปันได้นัดหมายไปประชุมกันที่เมืองหางเมื่อเดือนกันยายน ๒๔๓๕ (ค.ศ. ๑๘๙๒) และได้แยกกันเป็น ๒ คณะ โดยคณะหนึ่งมีหลวงสรสิทธิ์ยานุการกับนายฮิลเดอแบรนด์เป็นข้าหลวง ได้สำรวจและปักปันเขตแดนจากเมืองหางไปทางตะวันออก (คือไปทางเมืองเชียงแสนและเมืองเชียงราย) ส่วนอีกคณะหนึ่งมีหลวงกำจัดไพรินทร์กับนายเลบเวอร์ซอนเป็นข้าหลวง ได้สำรวจและปักปันเขตแดนไปทางตะวันตก (คือไปทางเมืองแจะ)

เมื่อคณะข้าหลวงดำเนินการแล้วเสร็จโดยมีการปักหลักเขตแดนไว้ ๒๑ หลัก ได้มีการจัดทำแผนที่ขึ้นไว้ ๑ ชุด และทั้งสองฝ่ายได้ร่วมกันลงนามปฏิญญาฉบับวันที่ ๑๗ ตุลาคม ค.ศ. ๑๘๙๔ ยอมรับว่าเขตแดนระหว่างกันเป็นไปตามที่ปรากฏในแผนที่ชุดดังกล่าว

การแก้ไขปัญหาเขตแดนระหว่างไทยกับอังกฤษ

หลังจากได้มีการสำรวจและปักปันเขตแดนระหว่างกันแล้ว เมื่อปี ๒๔๗๒ (ค.ศ. ๑๙๒๙) ได้เกิดน้ำท่วมใหญ่ในภาคเหนือ ทำให้แม่น้ำสายเปลี่ยนทางเดิน บ้านเรือนในฝั่งไทยหลายแห่งพังทลาย และดินแดนฝั่งเชียงตุงถูกตัดขาดออกเป็นเกาะหลายแห่งเช่นกัน ทั้งสองฝ่ายจึงสั่งให้มีการเจรจาที่เมืองเชียงราย ระหว่างข้าหลวงเมืองเชียงรายกับกงสุลอังกฤษที่เมืองเชียงตุง เมื่อวันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๔๗๔ (ค.ศ. ๑๙๓๑) ซึ่งเสนอให้ถือ "ร่องน้ำลึก" (deep-water channel) ของแม่น้ำสายเป็นเขตแดนระหว่างกัน ไม่ว่าแม่น้ำจะเปลี่ยนทางเดินไปอย่างไรก็ตาม ต่อมารัฐบาลทั้งสองฝ่ายได้จัดทำหนังสือแลกเปลี่ยนฉบับวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๔๗๔ (ค.ศ. ๑๙๓๑)/๑๔ มีนาคม ๒๔๗๕ (ค.ศ. ๑๙๓๒) ยอมรับหลักการดังกล่าว

หลักการนี้ได้นำมาใช้แก้ไขปัญหาเขตแดนระหว่างกันเมื่อแม่น้ำปากจั่นได้เปลี่ยนทางเดินเมื่อปี ๒๔๗๗ และเมื่อแม่น้ำรวกเปลี่ยนทางเดินเมื่อปี ๒๔๘๓ ด้วย

บทสรุป

แม้ว่าไทยกับอังกฤษจะได้สำรวจและปักปันเขตแดนระหว่างไทยกับพม่ากันไว้แล้ว แต่เมื่อสิ้นสุดยุคอาณานิคมแล้วอาจมีคำถามว่า เหตุใดไทยจึงไม่เรียกร้องดินแดนที่สูญเสียไปกลับคืนมา หรือทำไมไทยจึงยังเคารพสนธิสัญญาซึ่งทำไว้กับอังกฤษ ซึ่งเป็นประเทศเจ้าอาณานิคมของพม่าในขณะนั้นอีก

ตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศเกี่ยวกับการสืบสิทธิของรัฐ รัฐเกิดใหม่มีสิทธิที่จะไม่ต้องผูกพันกับสนธิสัญญาที่เจ้าอาณานิคมได้ทำไว้ (หลัก clean slate) ยกเว้นแต่เรื่องเขตแดน ซึ่งจำเป็นจะต้องผูกพันต่อไป (ตามหลัก uti possidetis)

เรื่องนี้เป็นเรื่องที่มีเหตุผลและมีความสำคัญมาก กล่าวคือหนังสือสัญญาที่เกี่ยวกับการปักปันเขตแดนนั้น ตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศเป็นหนังสือสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่ต้องมีความแน่นอนและตายตัว เพื่อให้รู้ถึงขอบเขตที่แน่ชัดในการใช้อำนาจอธิปไตยของประเทศ เพื่อป้องกันมิให้มีการใช้กำลังรุกรานดินแดนของประเทศอื่น และเพื่อพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสันติภาพและความมั่นคงระหว่างประเทศ ด้วยเหตุนี้หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการปักปันเขตแดนจึงไม่อาจที่จะบอกเลิกโดยฝ่ายเดียวได้ ซึ่งหมายความว่าการแก้ไขสัญญาเกี่ยวกับเขตแดน จะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับความเห็นชอบร่วมกัน ระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้านในฐานะที่สืบสิทธิต่อจากประเทศเจ้าอาณานิคมเท่านั้น

สำหรับประเด็นที่ว่าในเมื่อมีการกำหนดปักปันเขตแดนระหว่างไทยกับพม่าไว้แล้วในอดีต เหตุใดจึงจำเป็นต้องมีการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนระหว่างกันอีกนั้น สาเหตุสำคัญก็คือ หลักเขตแดนที่ฝ่ายไทยได้จัดทำไว้กับอังกฤษนั้นมีระยะห่างกันมาก ดังนั้นจึงต้องมีการดำเนินการเพื่อให้เขตแดนระหว่างไทยกับพม่าที่อยู่ในสนธิสัญญาหรือมีการกำหนดเป็นแนวคร่าวๆ ในแผนที่ปรากฏเป็นรูปธรรมอย่างแท้จริงและมีความชัดเจนแน่นอนโดยการใช้วิทยาการสำรวจและจัดทำแผนที่สมัยใหม่ เพื่อให้ประเด็นปัญหาที่เกิดจากการขาดความชัดเจนของเส้นเขตแดน ซึ่งได้นำไปสู่ข้อพิพาทหรือการเผชิญหน้าทางทหารหลายครั้งได้รับการแก้ไข การมีเส้นเขตแดนที่ชัดเจนจะนำไปสู่ความเข้าใจอันดีต่อกัน และเป็นพื้นฐานสำคัญประการหนึ่งในการพัฒนาความร่วมมือในด้านต่างๆ เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยตามแนวชายแดน การเข้าเมือง การส่งเสริมการค้า การท่องเที่ยวตามแนวชายแดน ซึ่งนอกจากจะนำไปสู่ความผาสุขของประชาชนตามแนวชายแดนแล้ว ยังเป็นการลดความหวาดระแวงและความเป็นศัตรูระหว่างกัน อีกทั้งจะเป็นการส่งเสริมสันติภาพ ความเจริญรุ่งเรือง และความมั่นคงบนผลประโยชน์ร่วมกันของประเทศทั้งสอง รวมทั้งในระดับภูมิภาคซึ่งไทยกับพม่าต่างก็เป็นสมาชิกอาเซียนด้วยกัน

ด้วยเหตุผลดังกล่าวมาข้างต้นไทยกับพม่าจึงได้ตกลงกันที่จะแก้ไขปัญหาเขตแดนบริเวณแม่น้ำสายและแม่น้ำรวก ซึ่งมีการเปลี่ยนทางเดินอย่างมากอยู่ตลอดมา และเป็นเหตุให้เกิดข้อพิพาทอยู่เนืองๆ โดยไทยกับพม่าตกลงกันที่จะแก้ไขปัญหาอย่างถาวร ด้วยการจัดทำเขตแดนคงที่ (fixed boundary) กล่าวคือทั้งสองฝ่ายตกลงที่จะยึดถือร่องน้ำลึกตามที่เป็นอยู่ในธรรมชาติเมื่อมีการสำรวจเมื่อปี ๒๕๓๑ (ค.ศ. ๑๙๘๘) เป็นเขตแดนระหว่างกัน ซึ่งจะเป็นเขตแดนถาวรและไม่เปลี่ยนแปลงไปอีก แม้ว่าแม่น้ำทั้งสองจะเปลี่ยนทางเดินไปอย่างไรก็ตาม โดยได้มีการจัดทำบันทึกความเข้าใจฉบับวันที่ ๑๘ มิถุนายน ๒๕๓๔ (ค.ศ. ๑๙๙๑) ยอมรับหลักการดังกล่าว อันเป็นก้าวแรกของการร่วมมือในการแก้ไขปัญหาเขตแดนระหว่างกัน